“新型政策性金融工具”猜想

界面新闻记者 | 杨志锦
界面新闻编辑 | 王姝

据新华社消息，中央政治局4月25日召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作。会议指出，要不断完善稳就业稳经济的政策工具箱，既定政策早出台早见效，根据形势变化及时推出增量储备政策，加强超常规逆周期调节，全力巩固经济发展和社会稳定的基本面。

以往一般全国“两会”召开后，全年经济政策就基本定了下来，很少调整。但今年由于外部环境的变化，3月中旬决策层就提出“适时推出增量政策”。此次政治局会议的基调也是如此，首要的仍是推动既定政策落实，比如加快专项债券、超长期特别国债等发行使用及适时降准降息，其次才是“及时推出增量储备政策”。

和今年政府工作报告的部署相比，此次中共中央政治局会议也有一些新增政策落地，主要集中在金融领域，比如设立新型政策性金融工具、设立服务消费与养老再贷款、创新推出债券市场的“科技板”。随着形势进一步明朗及政府债发行加快，市场预计下半年财政政策方面还将有新的增量政策推出。

其中，“新型政策性金融工具”引起市场广泛关注。参考历史经验看，此次“新型政策性金融工具”可能由央行PSL（抵押补充贷款）支持政策性银行创设金融工具，投向科技创新、扩大消费、稳定外贸等领域。

政策性金融工具如何运作？

此次会议提出，创设新的结构性货币政策工具，设立新型政策性金融工具，支持科技创新、扩大消费、稳定外贸等。强化政策取向一致性。

历史上看，比较典型的政策性金融工具主要有2015年-2017年推出的2万亿专项建设基金、2022年推出的7400亿政策性开发性金融工具，二者均由政策性银行筹资投向特定领域。

具体运作上，专项建设基金由国开行、农发行发债筹资注入专项建设基金，专项建设基金再以资本金形式投入易地扶贫搬迁、轨道交通等基建项目，其中项目由国家发改委审核，中央财政进行贴息，补贴后融资成本在1.2%左右。随着财政不再贴息、地方政府不得为项目提供担保，专项建设基金在2017年后淡出。

2022年疫情冲击下，稳增长压力加大，当年6月29日召开的国常会议决定，运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金，中央财政按实际股权投资额予以适当贴息，贴息期限2年。最终当年政策性开发性金融工具额度达到7400亿元，是当年最为重要的增量政策之一，另一项增量政策为盘活5000亿专项债结存限额。

专项建设基金和政策性开发性金融工具既有相同点，也有不同。相同的地方在于：均以基金的形式入股项目，所投项目大多为基建项目，中央财政进行贴息。

不同的地方在于：专项建设基金只有国开行、农发行参与，而政策性开发性金融工具进出口银行也参与进来；专项建设基金由政策性银行发债筹资，而政策性开发性金融工具除了发债之外，政策性银行还通过PSL筹资。

央行《2022年三季度货币政策执行报告》披露，为发挥金融对有效投资的支持作用，运用PSL支持政策性、开发性金融机构为基础设施重点领域设立金融工具和提供信贷支持。

央行数据显示，2020年2月后PSL一直表现为净偿还。但2022年7月-11月大规模新增，截至2022年11月底PSL余额为3.7万亿，相比2022年6月增长5500亿元。

此次会议提出“设立新型政策性金融工具”，置于结构性货币政策工具部分，预计央行仍可能通过PSL支持政策性银行设立相关工具。央行数据显示，截至今年3月末PSL余额为2万亿，相比2024年初已下降1.4万亿，主要因为去年以来市场利率走低，政策性银行发债归还了部分前期利率较高的PSL。随着新工具的设立，后续PSL余额可能继续走高。

用途上，此次会议要求“支持科技创新、扩大消费、稳定外贸”。对比来看，国开行、农发行对基建业务较为熟悉，未来二者如何通过新型政策性金融工具更好地支持前述三项领域仍需探索。不过进出口银行长期经营外贸领域的信贷业务，对支持外贸较为熟悉。

在2015年-2017年，国开行、农发行分别通过国开发展基金有限公司、中国农发重点建设基金有限公司入股具体项目；2022年国开行、农发行、进出口银行分别成立国开基础设施基金有限公司、农发基础设施基金有限公司、进银基础设施基金有限公司入股具体项目。

后续新型政策性金融工具是否还以基金形式投向具体领域仍需观察：如以基金的方式，会不会再新设基金公司？如不用基金的方式，会不会直接用信贷的方式，比如从央行获得PSL资金后直接贷给特定领域主体？

在经济下行压力较大的年份，政策性金融扮演着稳增长的角色，兼具金融和财政的特点，中央财政对相关工具也进行贴息，起到杠杆撬动作用。此次会议也表示，强化政策取向一致性，预计中央财政可能还会对新型政策性金融工具进行贴息。

设立服务消费与养老再贷款

此次中共中央政治局会议指出，要提高中低收入群体收入，大力发展服务消费，增强消费对经济增长的拉动作用。尽快清理消费领域限制性措施，设立服务消费与养老再贷款。

创设消费相关的再贷款市场已有预期。此前的3月6日，央行行长潘功胜在经济主题记者会上表示，研究创设新的结构性货币政策工具，重点支持科技创新领域的投融资、促进消费和稳定外贸。

此次政治局会议进一步明确设立的再贷款为“服务消费与养老再贷款”，意味着支持消费的再贷款主要是支持服务消费。消费可分为实物消费、服务消费两大类，前者涉及有形物品的购买和使用，比如食品、衣服、电子产品等；而后者则更侧重于无形的服务体验，比如教育、医疗、旅游等，养老也是服务消费的一种。

商务部部长王文涛近期在《求是》杂志上撰文指出，国际经验表明，人均国内生产总值（GDP）达到1.5万美元左右时，消费结构将加快从商品消费主导向服务消费主导转变。我国人均GDP已超过1.3万美元，服务消费进入快速增长阶段。2024年，我国居民人均服务性消费支出占人均消费支出的比重为46.1%，与发达国家相比，还有较大增长空间。扩大服务消费，有利于进一步挖掘消费潜力，打造当前和今后一个时期促进消费的重要引擎。

按照此次会议部署，设立再贷款支持服务消费也是举措之一。过往央行再贷款一般通过银行投向企业主体，预计服务消费与养老再贷款最终也将投向企业主体，以增加优质供给，为扩大服务消费打好基础。

和过往央行设立的再贷款一样，预计服务消费与养老再贷款仍将采用“先贷后借”的机制，即金融机构先向企业发放符合要求的贷款，再向央行申领再贷款资金，该模式将再贷款审批关口前移，实现了对重点领域的精准滴灌。

值得注意的是，2022年4月央行创设了普惠养老专项再贷款，支持公益型、普惠型养老机构运营、居家社区养老体系建设、纳入目录的老年产品制造，对于符合要求的贷款，按贷款本金的100%予以低成本资金支持，总额额400亿。普惠养老再贷款后续可能会整合到服务消费与养老再贷款进行统一管理。

此次会议还表示，持续用力推进关键核心技术攻关，创新推出债券市场的“科技板”。市场对此也有预期，潘功胜3月6日表示，将创新推出债券市场“科技板”，支持金融机构、科技型企业、私募股权投资机构等三类主体发行科技创新债券，丰富科技创新债券的产品体系。

实际上，非金融企业在债券市场上发行科技创新债已持续多年。Wind数据显示，截至4月25日非金融企业科创债余额已达1.9万亿，占信用债存量的5%。